ตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันวิจัยและพัฒนา พื้นที่สูง (องค์การมหาชน) พ.ศ.2548 ให้ความหมายของพื้นที่สูงว่า “พื้นที่ที่เป็นภูเขา หรือพื้นที่ที่มีความสูงกว่าระดับน้ำทะเลห้าร้อยเมตรขึ้นไป หรือพื้นที่ที่อยู่ระหว่างพื้นที่สูง ตามที่คณะกรรมการกำหนด”

พื้นที่สูงในประเทศไทยครอบคลุมพื้นที่ประมาณ 67.22 ล้านไร่ คิดเป็นร้อยละ 53 ของพื้นที่ 20 จังหวัด ได้แก่ เชียงใหม่ เชียงราย แม่ฮ่องสอน พะเยา ลำพูน แพร่ น่าน ลำปาง ตาก เพชรบูรณ์ พิษณุโลก เลย สุโขทัย กำแพงเพชร กาญจนบุรี อุทัยธานี สุพรรณบุรี ราชบุรี ประจวบคีรีขันธ์ และเพชรบุรี พื้นที่ตั้งชุมชนบนที่สูงส่วนใหญ่เป็นพื้นที่ป่าต้นน้ำลำธาร ประมาณร้อยละ 88 ของหมู่บ้านมีการคมนาคมยากลำบาก ทำให้หน่วยงานของรัฐเข้าไปดำเนินงานบนพื้นที่สูงได้ไม่ทั่วถึง นอกจากนี้พื้นที่สูงยังคงมีปัญหาการทำไร่เลื่อนลอย และการบุกรุกทำลายป่าอย่างต่อเนื่อง

ในเชิงสังคม ประชากรบนพื้นที่สูงประกอบด้วย ชาวเขาเผ่าต่างๆ 15 เผ่า มีจำนวนประชากร 964,916 (จากรายงานสำรวจประชากรเชิงลึก พ.ศ.2551) อาศัยกระจัดกระจายอยู่ในหมู่บ้านทั้งหมด 3,829 กลุ่มบ้าน ใน 20 จังหวัด โดยส่วนใหญ่จะกระจายอยู่ในจังหวัดภาคเหนือ 13 จังหวัด จำนวน 851,282 คน หรือร้อยละ 88.22 ของประชากรชาวเขาทั้งประเทศ โดยจังหวัดเชียงใหม่ มีชาวเขามากที่สุด จำนวน 244,291 คน (ร้อยละ 25.31) รองลงมาคือจังหวัดตากและจังหวัดเชียงราย มีจำนวน 130,065 คน และ130,054 คน ตามลำดับ (ร้อยละ 13.47)

พื้นที่ที่มีความสูงกว่าระดับน้ำทะเลห้าร้อยเมตรขึ้นไป

สภาพปัญหาพื้นที่สูงในปัจจุบัน

ตลอดเวลาที่ผ่านมา รัฐบาลได้ให้ความสำคัญกับการพัฒนาพื้นที่สูงมาอย่างต่อเนื่อง โดยในช่วง พ.ศ.2498-2512 รัฐให้ความสำคัญในการแก้ไขปัญหาด้านความมั่นคง มองปัญหาชาวเขาในฐานะชนกลุ่มน้อย ซึ่งหน่วยงานหลักที่ดำเนินการ คือ ตำรวจตระเวนชายแดน และกรมประชาสงเคราะห์ และต่อมา พ.ศ.2512-2534 เน้นการแก้ไขปัญหาการปลูกฝิ่น ควบคู่กับการแก้ไขปัญหาด้านความมั่นคงเป็นหลัก ต่อมาจึงเน้นการพัฒนาในเชิงบูรณาการมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันพื้นที่สูงยังคงมีปัญหาที่จำเป็นจะต้องให้ความสำคัญในการแก้ไขอย่างต่อเนื่อง สภาพปัญหาของพื้นที่สูง อาจจำแนกได้หลายลักษณะ ได้แก่

• ประชากรบนพื้นที่สูงทั่วไปมีสภาพยากจน

  จากการสำรวจเพื่อจัดทำแผนแม่บทการพัฒนาเกษตรที่สูงในภาคเหนือตอนบน 9 จังหวัด โดยมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ในปี พ.ศ. 2547 พบว่า เกษตรกรทั่วไปมีรายได้เฉลี่ยเพียงปีละ 31,126 บาทต่อครัวเรือน ซึ่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ยรายได้ของเกษตรกรในภาคเหนือกว่าเท่าตัว (69,373 บาทต่อครัวเรือนต่อปี) สาเหตุสำคัญเกิดจากเกษตรกรสร้างผลผลิตได้น้อย ต้นทุนการผลิตสูง ในขณะที่ราคาผลผลิตค่อนข้างต่ำและค่อนข้างผันผวน นอกจากนี้เกษตรกรยังมีช่องทางการตลาดน้อย และไม่มีโอกาสสร้างรายได้นอกภาคการเกษตรเท่าที่ควร

  
  

• มีระบบการผลิตที่ใช้สารเคมีเกษตรอย่างไม่เหมาะสม

  ทำให้เกิดการปนเปื้อนของสารเคมีเกษตร เกิดการตกค้างทั้งในผลผลิตและในสิ่งแวดล้อมทั้งดินและน้ำ สาเหตุส่วนใหญ่เนื่องมาจากเกษตรกรบนพื้นที่สูงยังขาดความรู้และทักษะในการ เพาะปลูกที่เหมาะสม และส่งผลกระทบต่อระบบทรัพยากรน้ำและผู้ที่อยู่อาศัยบนพื้นราบด้วย

  
  

• พื้นที่ทำกินเสื่อมโทรม

  พื้นที่ทำการเกษตร ร้อยละ 96.48 ของพื้นที่สูงใน 12 จังหวัดของภาคเหนือ เป็นพื้นที่ที่มีความลาดเทมาก ทำให้เกิดปัญหาการชะล้างพังทลายหน้าดิน โดยเฉพาะในระบบการทำการเกษตรแบบตัดและเผา ที่เปิดหน้าดินโล่งรับแรงปะทะกับ เม็ดฝนโดยตรง และไม่มีระบบชะลอการไหลของน้ำฝนที่ไหลบ่าไปตามความลาดชัน หน้าดินที่ถูกชะล้างไปทุกปีทำให้พื้นที่เกษตรเหลือแต่ดินชั้นล่างที่มีความ อุดมสมบูรณ์ต่ำ และเป็นดินปนหิน

  
  

• ปัญหาการบุกรุกเพื่อหาพื้นที่ทำกินใหม่

  สาเหตุเกิดจากการที่ผลผลิตต่อพื้นที่ต่ำลง ข้าวและอาหารที่ผลิตได้ไม่เพียงพอต่อการบริโภค หรือผลผลิตที่ได้ไม่พอสำหรับขายเป็นรายได้เลี้ยงครอบครัว จึงต้องเพิ่มผลผลิตโดยเพิ่มพื้นที่ปลูก นอกจากนี้ยังเกิดจากการเพิ่มขึ้นของประชากรในครัวเรือน การอพยพเข้ามาของประชากรจากนอกประเทศและจากพื้นราบของประเทศไทย ทำให้เกิดการบุกรุกพื้นที่ป่าเพิ่มมากขึ้นเป็นลำดับ

  
  

• ความขัดแย้งในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ

  โดยเฉพาะระหว่างชุมชนบนพื้นที่ต้นน้ำและพื้นที่ท้ายน้ำ รวมไปถึงความขัดแย้งระหว่างรัฐกับชุมชน เนื่องจากต่างมีจุดยืนและมุมมองการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติต่างกัน ทั้งทรัพยากรดิน น้ำ และป่าไม้ โดยร้อยละ 77.74 ของครัวเรือนเกษตรกรบนพื้นที่สูงใน 12 จังหวัด ยังอาศัยการตัดไม้เพื่อการใช้ประโยชน์ในครัวเรือน

  
  

• ปัญหาด้านสังคมในอนาคต

  ชุมชนชาวเขาอาศัยอยู่อย่างกระจัดกระจาย และมีวัฒนธรรมเฉพาะ อาศัยกฎระเบียบชุมชน และความเชื่อทางศาสนาเป็นกรอบการดำรงชีวิต และการสร้างความสงบสุขในสังคม ลักษณะเช่นนี้ทำให้ชุมชนมีภูมิต้านทานต่อการเปลี่ยนแปลงน้อย ปัจจุบันสังคมของชุมชนชาวเขาเปิดสู่สังคมภายนอกมากขึ้น ทำให้มีความล่อแหลมต่อปัญหาต่างๆ ทั้งปัญหาเยาวชน การขาดจิตสำนึกต่อสังคม การแพร่ระบาดของยาเสพติด โรคเอดส์ รวมทั้งปัญหาด้านความมั่นคงตามแนวชายแดน ขณะเดียวกันเยาวชนบนพื้นที่สูงมีแนวโน้มที่จะอพยพไปประกอบอาชีพในเมืองมากขึ้น ทำให้ขาดแคลนแรงงานในชุมชน

ปัญหาพื้นที่สูงเหล่านี้มีทั้งที่เป็นปัญหาดั้งเดิมที่ต่อเนื่องมายาวนาน และปัญหาที่เป็นเงื่อนไขใหม่ จึงจำเป็นต้องคำนึงถึงอย่างถี่ถ้วนในการวางแผนพัฒนาอย่างบูรณาการ ซึ่งในปัจจุบันเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าหน่วยงานที่ดำเนินการพัฒนา พื้นที่สูงมาอย่างต่อเนื่องยาวนานและประสบผลสำเร็จอย่างดี สามารถใช้เป็นแบบอย่างของการดำเนินงานได้ คือ มูลนิธิโครงการหลวง ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ตั้งขึ้นเมื่อปี พ.ศ.2512 เพื่อพัฒนาการเกษตรบนพื้นที่สูง ให้ราษฎรชาวเขาในท้องถิ่นทุรกันดารมีอาชีพและชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น รวมทั้งการฟื้นฟูและอนุรักษ์ต้นน้ำลำธารให้มีสภาพสมบูรณ์

การกระจายตัวของชุมชนบนพื้นที่สูงจำแนกตามระดับความสูงในเขต 20 จังหวัดประเทศไทย